【以案釋法】包車(chē)客運(yùn)承攬散客，能否以未取得班線經(jīng)營(yíng)許可為由進(jìn)行處罰？（附案例）
簡(jiǎn)要案情
某旅游公司所持的包車(chē)合同為單程合同，即僅從A地到B地，不包含B地到A地。某旅游公司從B地到A地返程時(shí)，在沒(méi)有相關(guān)包車(chē)合同及包車(chē)標(biāo)志牌的情況下，有償承攬乘客，且乘客之間互不認(rèn)識(shí)。
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問(wèn)題
在該種情況下，應(yīng)當(dāng)適用《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》的哪條規(guī)定？
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法律分析
一、某旅游公司車(chē)輛的運(yùn)營(yíng)行為屬于“超越許可事項(xiàng)，從事道路經(jīng)營(yíng)的”情形。
《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第三條規(guī)定：“本規(guī)定所稱(chēng)道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)，是指使用客車(chē)運(yùn)送旅客、為社會(huì)公眾提供服務(wù)、具有商業(yè)性質(zhì)的道路客運(yùn)活動(dòng)，包括班車(chē)（加班車(chē))客運(yùn)、包車(chē)客運(yùn)、旅游客運(yùn)。（二）包車(chē)客運(yùn)是指以運(yùn)送團(tuán)體旅客為目的，將客車(chē)包租給用戶安排使用，提供駕駛服務(wù)，按照約定的起始地、目的地和路線行駛，由包車(chē)用戶統(tǒng)一支付費(fèi)用的一種客運(yùn)方式”。
《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第三十四條規(guī)定：“客運(yùn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)決定的許可事項(xiàng)從事客運(yùn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不得轉(zhuǎn)讓、出租道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可證件”。
第九十三條第四項(xiàng)規(guī)定：“違反本規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止經(jīng)營(yíng)；有違法所得的，沒(méi)收違法所得，處違法所得2倍以上10倍以下的罰款；沒(méi)有違法所得或者違法所得不足2萬(wàn)元的，處3萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：(四)超越許可事項(xiàng)，從事道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的”。
本案中，某旅游公司車(chē)輛取得的經(jīng)營(yíng)范圍僅為縣內(nèi)、縣際、市際、省際包車(chē)客運(yùn)，該車(chē)返程途中承攬的乘客未與某旅游公司簽訂包車(chē)合同，且乘客之間互不認(rèn)識(shí)，均通過(guò)微信等方式分別向某旅游公司支付了乘車(chē)費(fèi)用，并非統(tǒng)一支付費(fèi)用，某旅游公司亦未提供本趟運(yùn)營(yíng)行為的相關(guān)合同、包車(chē)牌等，完全不符合包車(chē)客運(yùn)的特點(diǎn)，屬于《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第九十三條規(guī)定的“超越許可事項(xiàng)，從事道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的”情形。
二、某旅游公司車(chē)輛的運(yùn)營(yíng)行為不屬于履行包車(chē)合同的內(nèi)容，亦不屬于在履行包車(chē)合同期間承攬的散客。
《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第五十七條規(guī)定：“客運(yùn)包車(chē)應(yīng)當(dāng)憑車(chē)籍所在地道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)配發(fā)的包車(chē)客運(yùn)標(biāo)志牌，按照約定的時(shí)間、起始地、目的地和線路行駛，并持有包車(chē)合同，不得招攬包車(chē)合同以外的旅客乘車(chē)”。
《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第一百條第七項(xiàng)規(guī)定：“客運(yùn)包車(chē)未持有效的包車(chē)客運(yùn)標(biāo)志牌進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的，不按照包車(chē)客運(yùn)標(biāo)志牌載明的事項(xiàng)運(yùn)行的，線路兩端均不在車(chē)籍所在地的，招攬包車(chē)合同以外的旅客乘車(chē)的，應(yīng)由縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，處1000元以上3000元以下的罰款”。
本案中，一是某旅游公司車(chē)輛的包車(chē)合同載明包車(chē)路線為單程服務(wù)，不包含返程路線；二是在某旅游公司車(chē)輛返程途中，未提供證據(jù)證明搭載乘客系包車(chē)合同約定的乘車(chē)乘客；三是根據(jù)某旅游公司車(chē)輛的駕駛員、乘客陳述、費(fèi)用支付記錄等，可以證明該包車(chē)合同搭載的乘車(chē)乘客均非包車(chē)合同約定的乘車(chē)乘客。
也就是說(shuō)，某旅游公司車(chē)輛的該運(yùn)營(yíng)行為不屬于履行包車(chē)合同期間，故不適用“招攬包車(chē)合同以外的旅客乘車(chē)”的情形，即本案不適用《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第五十七條、第一百條第七項(xiàng)的規(guī)定。
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參考案例
筆者在“中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)”檢索關(guān)鍵字“行政案件”“包車(chē)”“散客”，并結(jié)合與本案案情類(lèi)似的案件，發(fā)現(xiàn)司法實(shí)踐中存在兩種觀點(diǎn)：
司法主流觀點(diǎn)為：承攬散客且散客各自支付乘車(chē)費(fèi)用的，屬于典型的班車(chē)客運(yùn)模式，涉案車(chē)輛從事班車(chē)客運(yùn)未取得相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)許可或營(yíng)運(yùn)證件，屬于超越許可事項(xiàng)從事道路營(yíng)運(yùn)的情形，按照《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第三十四條、九十三條規(guī)定處罰，適用法律正確。（詳見(jiàn)案例1-6）
另一觀點(diǎn)為：承攬散客且散客各自支付乘車(chē)費(fèi)用的，屬于承攬包車(chē)合同以外的乘客的情形，按照《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第五十六條、第一百條第七款規(guī)定處罰，適用法律正確。（詳見(jiàn)案例7）
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案例1：（2021）京02行終470號(hào)
裁判觀點(diǎn)：依照《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)分為班車(chē)客運(yùn)、包車(chē)客運(yùn)、旅游客運(yùn)三類(lèi)。班車(chē)客運(yùn)是指營(yíng)運(yùn)客車(chē)在城鄉(xiāng)道路上按照固定的線路、時(shí)間、站點(diǎn)、班次運(yùn)行的一種客運(yùn)方式。包車(chē)客運(yùn)是指以運(yùn)送團(tuán)體旅客為目的，將客車(chē)包租給用戶安排使用，提供駕駛勞務(wù)，按照約定的起始地、目的地和路線行駛，按行駛里程或者包用時(shí)間計(jì)費(fèi)并統(tǒng)一支付費(fèi)用的一種客運(yùn)方式。兩種客運(yùn)方式應(yīng)當(dāng)相互區(qū)分，且在車(chē)輛營(yíng)運(yùn)許可中明確記載。本案中，市交通委在一審舉證期限內(nèi)提交的證據(jù)，系執(zhí)法總隊(duì)在對(duì)新金橋公司作出被訴處罰決定書(shū)之前調(diào)查取得，能夠形成完整的證據(jù)鏈，可以證實(shí)涉案車(chē)輛從北京市運(yùn)載散客至河南省上蔡縣，收取車(chē)費(fèi)180元至220元不等，且乘客之間互不認(rèn)識(shí)；乘客陳述及實(shí)名舉報(bào)材料能夠證明涉案車(chē)輛經(jīng)常往返于河南省上蔡縣與北京市，其運(yùn)營(yíng)活動(dòng)與新金橋公司《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》中所載明的經(jīng)營(yíng)范圍不符，屬于典型的班車(chē)客運(yùn)模式，涉案車(chē)輛從事班車(chē)客運(yùn)未取得相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)許可或營(yíng)運(yùn)證件，屬于超越許可事項(xiàng)從事道路營(yíng)運(yùn)。
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案例2：（2020）黔03行終166號(hào)
裁判觀點(diǎn)：依照《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)分為班車(chē)客運(yùn)、包車(chē)客運(yùn)、旅游客運(yùn)三類(lèi)。班車(chē)客運(yùn)是指營(yíng)運(yùn)客車(chē)在城鄉(xiāng)道路上按照固定的線路、時(shí)間、站點(diǎn)、班次運(yùn)行的一種客運(yùn)方式。包車(chē)客運(yùn)是指以運(yùn)送團(tuán)體旅客為目的，將客車(chē)包租給用戶安排使用，提供駕駛勞務(wù)，按照約定的起始地、目的地和路線行駛，按行駛里程或者包用時(shí)間計(jì)費(fèi)并統(tǒng)一支付費(fèi)用的一種客運(yùn)方式。兩種客運(yùn)方式應(yīng)當(dāng)相互區(qū)分，且在車(chē)輛營(yíng)運(yùn)許可中明確記載。本案中，市交通委在一審舉證期限內(nèi)提交的證據(jù)，系執(zhí)法總隊(duì)在對(duì)新金橋公司作出被訴處罰決定書(shū)之前調(diào)查取得，能夠形成完整的證據(jù)鏈，可以證實(shí)涉案車(chē)輛從北京市運(yùn)載散客至河南省上蔡縣，收取車(chē)費(fèi)180元至220元不等，且乘客之間互不認(rèn)識(shí)；乘客陳述及實(shí)名舉報(bào)材料能夠證明涉案車(chē)輛經(jīng)常往返于河南省上蔡縣與北京市，其運(yùn)營(yíng)活動(dòng)與新金橋公司《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》中所載明的經(jīng)營(yíng)范圍不符，屬于典型的班車(chē)客運(yùn)模式，涉案車(chē)輛從事班車(chē)客運(yùn)未取得相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)許可或營(yíng)運(yùn)證件，屬于超越許可事項(xiàng)從事道路營(yíng)運(yùn)。由于上訴人超越許可事項(xiàng)，從事道路客運(yùn)運(yùn)營(yíng)，該行為違反了《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第三十三條（新規(guī)三十四條）的規(guī)定，故被上訴人根據(jù)《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第七十九條第四項(xiàng)的規(guī)定對(duì)上訴人進(jìn)行罰款3萬(wàn)元，其作出的處罰決定適用法律正確，處罰幅度適當(dāng)。關(guān)于上訴人認(rèn)為對(duì)其違法行為的處罰應(yīng)適用《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第八十六條第三項(xiàng)的問(wèn)題。本院認(rèn)為，由于該條款系針對(duì)客運(yùn)經(jīng)營(yíng)者在從事包車(chē)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中具體違法情形的處罰，但本案中上訴人從事的并非包車(chē)客運(yùn)行為，不符合該條款規(guī)定的情形，故對(duì)上訴人的該主張本院不予支持。
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案例3：（2019）京02行終149號(hào)
裁判觀點(diǎn)：根據(jù)《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》之相關(guān)規(guī)定，道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)分為班車(chē)客運(yùn)、包車(chē)客運(yùn)、旅游客運(yùn)三類(lèi)。其中班車(chē)客運(yùn)是指營(yíng)運(yùn)客車(chē)在城鄉(xiāng)道路上按照固定的線路、時(shí)間、站點(diǎn)、班次運(yùn)行的一種客運(yùn)方式。包車(chē)客運(yùn)是指以運(yùn)送團(tuán)體旅客為目的，將客車(chē)包租給用戶安排使用，提供駕駛勞務(wù)，按照約定的起始地、目的地和路線行駛，按行駛里程或者包用時(shí)間計(jì)費(fèi)并統(tǒng)一支付費(fèi)用的一種客運(yùn)方式。兩種客運(yùn)方式應(yīng)當(dāng)相互區(qū)分，且在車(chē)輛營(yíng)運(yùn)許可中明確記載。本案中，涉案客車(chē)每日13點(diǎn)從朝陽(yáng)區(qū)地鐵10號(hào)線惠新西街南口站c口發(fā)車(chē)去往赤峰市寧城，固定車(chē)費(fèi)每人100元，線路、時(shí)間、站點(diǎn)、班次均為固定，屬于典型的班車(chē)客運(yùn)模式。鑫烽公司的《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》中所載明的經(jīng)營(yíng)范圍為包車(chē)客運(yùn)，因此涉案客車(chē)從事的班車(chē)客運(yùn)未取得相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)許可或營(yíng)運(yùn)證件，屬于超越許可事項(xiàng)從事道路營(yíng)運(yùn)。市交通執(zhí)法總隊(duì)的被訴處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿。
《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第三十三條（新規(guī)三十四條）規(guī)定，客運(yùn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)決定的許可事項(xiàng)從事客運(yùn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不得轉(zhuǎn)讓、出租道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可證件；第七十九條第（四）項(xiàng)規(guī)定：超越許可事項(xiàng)，從事道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的，由縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止經(jīng)營(yíng)；有違法所得的，沒(méi)收違法所得，處違法所得2倍以上10倍以下的罰款；沒(méi)有違法所得或者違法所得不足2萬(wàn)元的，處3萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款……本案中，市交通執(zhí)法總隊(duì)基于前述違法事實(shí)對(duì)鑫烽公司作出3萬(wàn)元的行政處罰決定，適用法律正確。
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案例4：（2018）京02行終666號(hào)
裁判觀點(diǎn)：安順利達(dá)公司涉案運(yùn)營(yíng)行為不是包車(chē)客運(yùn)行為，未按道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)決定的許可事項(xiàng)從事運(yùn)營(yíng)活動(dòng)，屬于超越許可事項(xiàng)從事道路運(yùn)營(yíng)的性質(zhì)，市交通執(zhí)法總隊(duì)依照《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第八十四條第（四）項(xiàng)的規(guī)定，對(duì)安順利達(dá)公司進(jìn)行處罰適用法律正確。
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案例5：（2018）京02行終668號(hào)
裁判觀點(diǎn)：華龍公司及所屬的涉案客車(chē)批準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)范圍為市際、省際包車(chē)客運(yùn)，不具有將散客運(yùn)載至北京市的營(yíng)運(yùn)許可，而涉案客車(chē)乘載的36名乘客均不是在內(nèi)蒙古寧城客運(yùn)站買(mǎi)票上車(chē)，而是通過(guò)朋友介紹或散發(fā)廣告自行招攬的方式，各自支確定車(chē)費(fèi)后上車(chē)。可見(jiàn)，華龍公司及所屬涉案客車(chē)存在超越許可事項(xiàng)從事道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的情形，市交通執(zhí)法總隊(duì)根據(jù)詢(xún)問(wèn)調(diào)查情況以及現(xiàn)場(chǎng)檢查情況對(duì)華龍公司涉案車(chē)輛進(jìn)行扣押，并依據(jù)原《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第八十四條第（四）項(xiàng)的規(guī)定對(duì)華龍公司進(jìn)行處罰并無(wú)不當(dāng)。
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案例6：（2018）京02行終714號(hào)
裁判觀點(diǎn)：華龍公司及所屬的涉案客車(chē)批準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)范圍為市際、省際包車(chē)客運(yùn)，市交通執(zhí)法總隊(duì)提供的證據(jù)材料已形成完整的證據(jù)鏈，結(jié)合當(dāng)事人的陳述，能夠確認(rèn)華龍公司存在超越許可事項(xiàng)從事道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的情形。
2016年2月23日13時(shí)許，李吉光駕駛×××號(hào)客車(chē)行駛至北京市密云區(qū)司馬臺(tái)綜合檢查站被市交通執(zhí)法總隊(duì)執(zhí)法人員示證檢查，經(jīng)檢查發(fā)現(xiàn)該車(chē)輛承載內(nèi)蒙古寧城散客55人至北京市朝陽(yáng)區(qū)四惠、北苑及河北省文安等地，乘客上車(chē)后分別支付各自費(fèi)用，車(chē)費(fèi)為每人140元至200元不等。該車(chē)輛登記在華龍公司名下，道路運(yùn)輸證記載的經(jīng)營(yíng)范圍是縣內(nèi)、縣際、市際、省際包車(chē)客運(yùn)。華龍公司及所屬的涉案客車(chē)批準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)范圍為市際、省際包車(chē)客運(yùn)，市交通執(zhí)法總隊(duì)提供的證據(jù)材料已形成完整的證據(jù)鏈，結(jié)合當(dāng)事人的陳述，能夠確認(rèn)華龍公司存在超越許可事項(xiàng)從事道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的情形。
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案例7：(2019)贛0491行初40號(hào)
裁判觀點(diǎn)：《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》第十九條第一款規(guī)定：“從事包車(chē)業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)按照約定的起始地、目的地和線路運(yùn)輸。”《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第五十六條規(guī)定：“客運(yùn)包車(chē)應(yīng)當(dāng)憑車(chē)籍所在地道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)核發(fā)的包車(chē)客運(yùn)標(biāo)志牌，按照約定的時(shí)間、起始地、目的地和線路運(yùn)行，并持有包車(chē)票或者包車(chē)合同，不得按班車(chē)模式定點(diǎn)定線運(yùn)營(yíng)，不得招攬包車(chē)合同外的乘客乘車(chē)。”第八十六條規(guī)定：“違反本規(guī)定，客運(yùn)經(jīng)營(yíng)者有下列情形之一的，由縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，處1000元以上3000元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，由原許可機(jī)關(guān)吊銷(xiāo)《道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可證》或者吊銷(xiāo)相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)范圍……（三）客運(yùn)包車(chē)未持有效的包車(chē)客運(yùn)標(biāo)志牌進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的，……，招攬包車(chē)合同以外的旅客乘車(chē)的。”本案中，原告的贛Ｊ×××**客車(chē)從事萍鄉(xiāng)-湖口的省內(nèi)包車(chē)業(yè)務(wù)，被告于2019年3月13日認(rèn)定原告涉嫌客運(yùn)包車(chē)招攬包車(chē)合同以外的旅客乘車(chē)的行為后，向原告送達(dá)了違法行為通知書(shū)，告知原告有陳述、申辯的權(quán)利，向原告送達(dá)了責(zé)令整改通知書(shū)。在原告的委托代理人馮平明確表示對(duì)違法行為通知書(shū)認(rèn)定的違法行為和處罰意見(jiàn)沒(méi)有異議，自愿放棄提出陳述、申辯的權(quán)利后，被告作出贛湖運(yùn)罰[2019]3-001號(hào)行政處罰決定，該行政處罰決定證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序。