【以案釋法】包車客運(yùn)承攬散客，能否以未取得班線經(jīng)營許可為由進(jìn)行處罰？（附案例）
簡要案情
某旅游公司所持的包車合同為單程合同，即僅從A地到B地，不包含B地到A地。某旅游公司從B地到A地返程時(shí)，在沒有相關(guān)包車合同及包車標(biāo)志牌的情況下，有償承攬乘客，且乘客之間互不認(rèn)識。
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問題
在該種情況下，應(yīng)當(dāng)適用《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》的哪條規(guī)定？
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法律分析
一、某旅游公司車輛的運(yùn)營行為屬于“超越許可事項(xiàng)，從事道路經(jīng)營的”情形。
《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第三條規(guī)定：“本規(guī)定所稱道路客運(yùn)經(jīng)營，是指使用客車運(yùn)送旅客、為社會公眾提供服務(wù)、具有商業(yè)性質(zhì)的道路客運(yùn)活動，包括班車（加班車)客運(yùn)、包車客運(yùn)、旅游客運(yùn)。（二）包車客運(yùn)是指以運(yùn)送團(tuán)體旅客為目的，將客車包租給用戶安排使用，提供駕駛服務(wù)，按照約定的起始地、目的地和路線行駛，由包車用戶統(tǒng)一支付費(fèi)用的一種客運(yùn)方式”。
《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第三十四條規(guī)定：“客運(yùn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)決定的許可事項(xiàng)從事客運(yùn)經(jīng)營活動，不得轉(zhuǎn)讓、出租道路運(yùn)輸經(jīng)營許可證件”。
第九十三條第四項(xiàng)規(guī)定：“違反本規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止經(jīng)營；有違法所得的，沒收違法所得，處違法所得2倍以上10倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足2萬元的，處3萬元以上10萬元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：(四)超越許可事項(xiàng)，從事道路客運(yùn)經(jīng)營的”。
本案中，某旅游公司車輛取得的經(jīng)營范圍僅為縣內(nèi)、縣際、市際、省際包車客運(yùn)，該車返程途中承攬的乘客未與某旅游公司簽訂包車合同，且乘客之間互不認(rèn)識，均通過微信等方式分別向某旅游公司支付了乘車費(fèi)用，并非統(tǒng)一支付費(fèi)用，某旅游公司亦未提供本趟運(yùn)營行為的相關(guān)合同、包車牌等，完全不符合包車客運(yùn)的特點(diǎn)，屬于《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第九十三條規(guī)定的“超越許可事項(xiàng)，從事道路客運(yùn)經(jīng)營的”情形。
二、某旅游公司車輛的運(yùn)營行為不屬于履行包車合同的內(nèi)容，亦不屬于在履行包車合同期間承攬的散客。
《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第五十七條規(guī)定：“客運(yùn)包車應(yīng)當(dāng)憑車籍所在地道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)配發(fā)的包車客運(yùn)標(biāo)志牌，按照約定的時(shí)間、起始地、目的地和線路行駛，并持有包車合同，不得招攬包車合同以外的旅客乘車”。
《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第一百條第七項(xiàng)規(guī)定：“客運(yùn)包車未持有效的包車客運(yùn)標(biāo)志牌進(jìn)行經(jīng)營的，不按照包車客運(yùn)標(biāo)志牌載明的事項(xiàng)運(yùn)行的，線路兩端均不在車籍所在地的，招攬包車合同以外的旅客乘車的，應(yīng)由縣級以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，處1000元以上3000元以下的罰款”。
本案中，一是某旅游公司車輛的包車合同載明包車路線為單程服務(wù)，不包含返程路線；二是在某旅游公司車輛返程途中，未提供證據(jù)證明搭載乘客系包車合同約定的乘車乘客；三是根據(jù)某旅游公司車輛的駕駛員、乘客陳述、費(fèi)用支付記錄等，可以證明該包車合同搭載的乘車乘客均非包車合同約定的乘車乘客。
也就是說，某旅游公司車輛的該運(yùn)營行為不屬于履行包車合同期間，故不適用“招攬包車合同以外的旅客乘車”的情形，即本案不適用《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第五十七條、第一百條第七項(xiàng)的規(guī)定。
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參考案例
筆者在“中國裁判文書網(wǎng)”檢索關(guān)鍵字“行政案件”“包車”“散客”，并結(jié)合與本案案情類似的案件，發(fā)現(xiàn)司法實(shí)踐中存在兩種觀點(diǎn)：
司法主流觀點(diǎn)為：承攬散客且散客各自支付乘車費(fèi)用的，屬于典型的班車客運(yùn)模式，涉案車輛從事班車客運(yùn)未取得相應(yīng)的經(jīng)營許可或營運(yùn)證件，屬于超越許可事項(xiàng)從事道路營運(yùn)的情形，按照《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第三十四條、九十三條規(guī)定處罰，適用法律正確。（詳見案例1-6）
另一觀點(diǎn)為：承攬散客且散客各自支付乘車費(fèi)用的，屬于承攬包車合同以外的乘客的情形，按照《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第五十六條、第一百條第七款規(guī)定處罰，適用法律正確。（詳見案例7）
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案例1：（2021）京02行終470號
裁判觀點(diǎn)：依照《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，道路客運(yùn)經(jīng)營分為班車客運(yùn)、包車客運(yùn)、旅游客運(yùn)三類。班車客運(yùn)是指營運(yùn)客車在城鄉(xiāng)道路上按照固定的線路、時(shí)間、站點(diǎn)、班次運(yùn)行的一種客運(yùn)方式。包車客運(yùn)是指以運(yùn)送團(tuán)體旅客為目的，將客車包租給用戶安排使用，提供駕駛勞務(wù)，按照約定的起始地、目的地和路線行駛，按行駛里程或者包用時(shí)間計(jì)費(fèi)并統(tǒng)一支付費(fèi)用的一種客運(yùn)方式。兩種客運(yùn)方式應(yīng)當(dāng)相互區(qū)分，且在車輛營運(yùn)許可中明確記載。本案中，市交通委在一審舉證期限內(nèi)提交的證據(jù)，系執(zhí)法總隊(duì)在對新金橋公司作出被訴處罰決定書之前調(diào)查取得，能夠形成完整的證據(jù)鏈，可以證實(shí)涉案車輛從北京市運(yùn)載散客至河南省上蔡縣，收取車費(fèi)180元至220元不等，且乘客之間互不認(rèn)識；乘客陳述及實(shí)名舉報(bào)材料能夠證明涉案車輛經(jīng)常往返于河南省上蔡縣與北京市，其運(yùn)營活動與新金橋公司《營業(yè)執(zhí)照》中所載明的經(jīng)營范圍不符，屬于典型的班車客運(yùn)模式，涉案車輛從事班車客運(yùn)未取得相應(yīng)的經(jīng)營許可或營運(yùn)證件，屬于超越許可事項(xiàng)從事道路營運(yùn)。
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案例2：（2020）黔03行終166號
裁判觀點(diǎn)：依照《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，道路客運(yùn)經(jīng)營分為班車客運(yùn)、包車客運(yùn)、旅游客運(yùn)三類。班車客運(yùn)是指營運(yùn)客車在城鄉(xiāng)道路上按照固定的線路、時(shí)間、站點(diǎn)、班次運(yùn)行的一種客運(yùn)方式。包車客運(yùn)是指以運(yùn)送團(tuán)體旅客為目的，將客車包租給用戶安排使用，提供駕駛勞務(wù)，按照約定的起始地、目的地和路線行駛，按行駛里程或者包用時(shí)間計(jì)費(fèi)并統(tǒng)一支付費(fèi)用的一種客運(yùn)方式。兩種客運(yùn)方式應(yīng)當(dāng)相互區(qū)分，且在車輛營運(yùn)許可中明確記載。本案中，市交通委在一審舉證期限內(nèi)提交的證據(jù)，系執(zhí)法總隊(duì)在對新金橋公司作出被訴處罰決定書之前調(diào)查取得，能夠形成完整的證據(jù)鏈，可以證實(shí)涉案車輛從北京市運(yùn)載散客至河南省上蔡縣，收取車費(fèi)180元至220元不等，且乘客之間互不認(rèn)識；乘客陳述及實(shí)名舉報(bào)材料能夠證明涉案車輛經(jīng)常往返于河南省上蔡縣與北京市，其運(yùn)營活動與新金橋公司《營業(yè)執(zhí)照》中所載明的經(jīng)營范圍不符，屬于典型的班車客運(yùn)模式，涉案車輛從事班車客運(yùn)未取得相應(yīng)的經(jīng)營許可或營運(yùn)證件，屬于超越許可事項(xiàng)從事道路營運(yùn)。由于上訴人超越許可事項(xiàng)，從事道路客運(yùn)運(yùn)營，該行為違反了《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第三十三條（新規(guī)三十四條）的規(guī)定，故被上訴人根據(jù)《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第七十九條第四項(xiàng)的規(guī)定對上訴人進(jìn)行罰款3萬元，其作出的處罰決定適用法律正確，處罰幅度適當(dāng)。關(guān)于上訴人認(rèn)為對其違法行為的處罰應(yīng)適用《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第八十六條第三項(xiàng)的問題。本院認(rèn)為，由于該條款系針對客運(yùn)經(jīng)營者在從事包車經(jīng)營過程中具體違法情形的處罰，但本案中上訴人從事的并非包車客運(yùn)行為，不符合該條款規(guī)定的情形，故對上訴人的該主張本院不予支持。
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案例3：（2019）京02行終149號
裁判觀點(diǎn)：根據(jù)《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》之相關(guān)規(guī)定，道路客運(yùn)經(jīng)營分為班車客運(yùn)、包車客運(yùn)、旅游客運(yùn)三類。其中班車客運(yùn)是指營運(yùn)客車在城鄉(xiāng)道路上按照固定的線路、時(shí)間、站點(diǎn)、班次運(yùn)行的一種客運(yùn)方式。包車客運(yùn)是指以運(yùn)送團(tuán)體旅客為目的，將客車包租給用戶安排使用，提供駕駛勞務(wù)，按照約定的起始地、目的地和路線行駛，按行駛里程或者包用時(shí)間計(jì)費(fèi)并統(tǒng)一支付費(fèi)用的一種客運(yùn)方式。兩種客運(yùn)方式應(yīng)當(dāng)相互區(qū)分，且在車輛營運(yùn)許可中明確記載。本案中，涉案客車每日13點(diǎn)從朝陽區(qū)地鐵10號線惠新西街南口站c口發(fā)車去往赤峰市寧城，固定車費(fèi)每人100元，線路、時(shí)間、站點(diǎn)、班次均為固定，屬于典型的班車客運(yùn)模式。鑫烽公司的《營業(yè)執(zhí)照》中所載明的經(jīng)營范圍為包車客運(yùn)，因此涉案客車從事的班車客運(yùn)未取得相應(yīng)的經(jīng)營許可或營運(yùn)證件，屬于超越許可事項(xiàng)從事道路營運(yùn)。市交通執(zhí)法總隊(duì)的被訴處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿。
《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第三十三條（新規(guī)三十四條）規(guī)定，客運(yùn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)決定的許可事項(xiàng)從事客運(yùn)經(jīng)營活動，不得轉(zhuǎn)讓、出租道路運(yùn)輸經(jīng)營許可證件；第七十九條第（四）項(xiàng)規(guī)定：超越許可事項(xiàng)，從事道路客運(yùn)經(jīng)營的，由縣級以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止經(jīng)營；有違法所得的，沒收違法所得，處違法所得2倍以上10倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足2萬元的，處3萬元以上10萬元以下的罰款……本案中，市交通執(zhí)法總隊(duì)基于前述違法事實(shí)對鑫烽公司作出3萬元的行政處罰決定，適用法律正確。
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案例4：（2018）京02行終666號
裁判觀點(diǎn)：安順利達(dá)公司涉案運(yùn)營行為不是包車客運(yùn)行為，未按道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)決定的許可事項(xiàng)從事運(yùn)營活動，屬于超越許可事項(xiàng)從事道路運(yùn)營的性質(zhì)，市交通執(zhí)法總隊(duì)依照《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第八十四條第（四）項(xiàng)的規(guī)定，對安順利達(dá)公司進(jìn)行處罰適用法律正確。
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案例5：（2018）京02行終668號
裁判觀點(diǎn)：華龍公司及所屬的涉案客車批準(zhǔn)經(jīng)營范圍為市際、省際包車客運(yùn)，不具有將散客運(yùn)載至北京市的營運(yùn)許可，而涉案客車乘載的36名乘客均不是在內(nèi)蒙古寧城客運(yùn)站買票上車，而是通過朋友介紹或散發(fā)廣告自行招攬的方式，各自支確定車費(fèi)后上車?？梢?，華龍公司及所屬涉案客車存在超越許可事項(xiàng)從事道路客運(yùn)經(jīng)營的情形，市交通執(zhí)法總隊(duì)根據(jù)詢問調(diào)查情況以及現(xiàn)場檢查情況對華龍公司涉案車輛進(jìn)行扣押，并依據(jù)原《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第八十四條第（四）項(xiàng)的規(guī)定對華龍公司進(jìn)行處罰并無不當(dāng)。
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案例6：（2018）京02行終714號
裁判觀點(diǎn)：華龍公司及所屬的涉案客車批準(zhǔn)經(jīng)營范圍為市際、省際包車客運(yùn)，市交通執(zhí)法總隊(duì)提供的證據(jù)材料已形成完整的證據(jù)鏈，結(jié)合當(dāng)事人的陳述，能夠確認(rèn)華龍公司存在超越許可事項(xiàng)從事道路客運(yùn)經(jīng)營的情形。
2016年2月23日13時(shí)許，李吉光駕駛×××號客車行駛至北京市密云區(qū)司馬臺綜合檢查站被市交通執(zhí)法總隊(duì)執(zhí)法人員示證檢查，經(jīng)檢查發(fā)現(xiàn)該車輛承載內(nèi)蒙古寧城散客55人至北京市朝陽區(qū)四惠、北苑及河北省文安等地，乘客上車后分別支付各自費(fèi)用，車費(fèi)為每人140元至200元不等。該車輛登記在華龍公司名下，道路運(yùn)輸證記載的經(jīng)營范圍是縣內(nèi)、縣際、市際、省際包車客運(yùn)。華龍公司及所屬的涉案客車批準(zhǔn)經(jīng)營范圍為市際、省際包車客運(yùn)，市交通執(zhí)法總隊(duì)提供的證據(jù)材料已形成完整的證據(jù)鏈，結(jié)合當(dāng)事人的陳述，能夠確認(rèn)華龍公司存在超越許可事項(xiàng)從事道路客運(yùn)經(jīng)營的情形。
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案例7：(2019)贛0491行初40號
裁判觀點(diǎn)：《中華人民共和國道路運(yùn)輸條例》第十九條第一款規(guī)定：“從事包車業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)按照約定的起始地、目的地和線路運(yùn)輸。”《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第五十六條規(guī)定：“客運(yùn)包車應(yīng)當(dāng)憑車籍所在地道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)核發(fā)的包車客運(yùn)標(biāo)志牌，按照約定的時(shí)間、起始地、目的地和線路運(yùn)行，并持有包車票或者包車合同，不得按班車模式定點(diǎn)定線運(yùn)營，不得招攬包車合同外的乘客乘車?！钡诎耸鶙l規(guī)定：“違反本規(guī)定，客運(yùn)經(jīng)營者有下列情形之一的，由縣級以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，處1000元以上3000元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，由原許可機(jī)關(guān)吊銷《道路運(yùn)輸經(jīng)營許可證》或者吊銷相應(yīng)的經(jīng)營范圍……（三）客運(yùn)包車未持有效的包車客運(yùn)標(biāo)志牌進(jìn)行經(jīng)營的，……，招攬包車合同以外的旅客乘車的?！北景钢校娴内MＪ×××**客車從事萍鄉(xiāng)-湖口的省內(nèi)包車業(yè)務(wù)，被告于2019年3月13日認(rèn)定原告涉嫌客運(yùn)包車招攬包車合同以外的旅客乘車的行為后，向原告送達(dá)了違法行為通知書，告知原告有陳述、申辯的權(quán)利，向原告送達(dá)了責(zé)令整改通知書。在原告的委托代理人馮平明確表示對違法行為通知書認(rèn)定的違法行為和處罰意見沒有異議，自愿放棄提出陳述、申辯的權(quán)利后，被告作出贛湖運(yùn)罰[2019]3-001號行政處罰決定，該行政處罰決定證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序。